美国制造业回流计划进展不顺，40%大型投资项目陷入“难产”

2022年8月，美国总统拜登正式签署通过了《通货膨胀削减法案》（Inflation Reduction Act，IRA）和《芯片与科学法案》（Chips and Science Act），总共提供了超过4千亿美元的税收抵免、贷款和拨款，以推动美国清洁能源技术和半导体供应链的发展，促进制造业回流美国，并在数字化和脱碳等技术方面与中国展开竞争。

现如今，两年过去了，上述政策虽然也吸引了不少新投资，但新投资的实践情况却不理想，清洁技术和半导体领域的多个项目已陷入“难产”境地。

40%重大投资制造项目延期或暂停

根据《金融时报》的一项调查，在IRA政策和《芯片与科学法案》实施的第一年，美国宣布了超过2,200亿美元的清洁能源技术和半导体制造新投资，很多国内外公司纷纷宣布扩大在美国的生产，或将投资项目从其他国家转移过来，以利用新的补贴政策。

美国国会大厦；图片来源：美国清洁能源协会

根据彼得森国际经济研究所（PIIE）的数据，截至今年5月，国内外企业宣布在美国的总投资额为3,820亿美元，其中芯片类占约70%，电动汽车和可再生能源占比30%。《金融时报》追踪的美国114个大型项目的总价值为2,279亿美元。

然而，《金融时报》在采访了100多家企业、美国州政府和地方政府，并查阅企业公告和财报后发现：在美国宣布的新投资中，约有40%、价值高达840亿美元的大型制造业投资项目已被延期或暂停，有些投资规模超过1亿美元的重大项目遭遇了两个月到数年不等的延期，甚至陷入了无限期暂停的困境。

报道指出，宏观经济环境严峻、电动汽车需求放缓以及政策的不确定性，进一步阻碍了这些项目的进展。另外，虽然IRA中的税收抵免政策持续至2032年，且《芯片与科学法案》也为入选申请者提供了慷慨的资金支持，但企业往往要在达到一定的生产里程碑后才能获得资金。美国亚利桑那州卡萨格兰德市长Craig McFarland说道：“由于劳动力和供应链问题，企业的成本要高于预期。”

因此，美国政府原本希望通过补贴来刺激需求和创造就业，但实际上，很多投资项目并未达到这些目标。

投资项目的延误和不及预期使得人们开始质疑拜登政府的工业转型能否为美国带来就业机会和经济回报。与此同时，延期也使得美国副总统卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris）试图通过制造业回流和复兴来吸引蓝领选民的努力复杂化。

尽管如此，负责经济发展和工业战略的拜登总统特别助理Alex Jacquez坚持认为，拜登政府推动制造业回流方面取得了“不折不扣的成功”。Alex Jacquez说道：“当然，我们希望看到这些项目尽快启动并运行。我们将继续努力清除与许可、融资相关的现有障碍。”

搁置项目涉及多个行业和企业

据悉，一些在美国暂停的大项目包括意大利国家电力公司（Enel）在美国俄克拉荷马州投资10亿美元拟建的太阳能电池板工厂；韩国LG新能源（LG Energy Solution）在美国亚利桑那州投资23亿美元拟建的电池储能工厂；以及锂业巨头雅保（Albemarle）在美国南卡罗来纳州投资13亿美元的锂精炼厂。

虽然许多上述项目已经公开宣布延迟，但还有一些项目并未对外公布。《金融时报》发现，去年半导体制造商Pallidus曾表示，将把其总部从纽约迁至距离雅保闲置工厂仅40分钟车程的地方，计划投资4.43亿美元在当地开展制造业务，预计为当地创造400多个就业岗位。这座Pallidus工厂原定于去年第三季度开始投产，但该工厂目前仍闲置未用。

另外去年，Integra Technologies计划投资18亿美元在Bel Aire建设一座半导体工厂。当时美国堪萨斯州Bel Aire的城市经理Ted Henry说道：“请屏住呼吸，拭目以待。如果该项目进展顺利，该工厂将为这个拥有8千人口的小镇带来诸多收益。”但如今，由于政府资金的不确定性，该项目尚未推进。

台积电（TSMC）也已将其400亿美元项目中第二座晶圆厂的投产时间推迟了两年，该厂位于亚利桑那州，且距离卡萨格兰德只有一小时车程。台积电在该地区的供应商也纷纷调整了项目计划，长春集团将其3亿美元的工厂项目推迟了两年，而KPCT Advanced Chemicals则暂停了其2亿美元的工厂项目。

除台积电之外，英特尔（Intel）在俄亥俄州的一家符合补贴资格的新工厂也面临延误。

过去一年，多家太阳能电池板制造商，包括Maxeon、加拿大太阳能制造商Heliene和瑞士太阳能制造商梅耶博格（Meyer Burger）在内，在全球价格暴跌后，均推迟了在美国建厂的计划。

政策与需求的不确定性阻碍投资项目进展

《金融时报》指出，严峻的经济形势，美国电动汽车需求放缓以及政策不确定性，导致拜登政府制造业回流的计划受阻。

其中，美国对电动汽车需求的放缓阻碍了多家企业电气化计划的推进。韩国汽车零部件制造商Samkee将其在亚拉巴马州的电动汽车生产线推迟了一到两年。

福特汽车缩减了计划中的密歇根州一家汽车电池工厂的规模，并推迟了田纳西州一家电动汽车工厂的投产时间。韩国的LG集团也已暂停在亚利桑那州建设电池工厂。

与此同时，汽车零部件供应商李尔（Lear Corporation）已不再继续其扩张计划。2022年12月，该公司曾承诺投资超过1亿美元用于生产电动汽车零部件，并预计其位于底特律附近的新工厂将于今年年初开始运营。

美国清洁能源协会（American Clean Power）市场与政策分析副总裁John Hensley说道：“会有一些项目会被淘汰。并非所有计划中的新工厂都会上线运营。这是健康竞争的一部分。”

还有部分项目延误是因政策不确定性。由于美国《芯片与科学法案》对半导体项目的支持资金发放缓慢，以及《通货膨胀削减法案》规则缺乏明确性，许多项目陷入了停滞。

例如，由于法案针对氢能源产业的税抵免规定存在不确定性，电解槽制造商Nel Hydrogen已暂停其在密歇根州的4亿美元工厂项目。由于《通胀削减法案》中与电动汽车相关的规定缺乏明确性，位于佐治亚州的电池部件制造商Anovion已将其8亿美元的工厂项目推迟了一年多。

另外，美国共和党总统候选人唐纳德·特朗普（Donald Trump）可能在今年11月总统选举中获胜的消息进一步增加了不确定性。虽然与《通胀削减法案》相关的大部分制造业投资都流向了共和党控制的地区，但该法案在美国国会中并未获得共和党议员的投票支持。在竞选集会上，特朗普曾誓言一旦当选总统将“终止”《通胀削减法案》。

太阳能制造商VSK Energy的一位高管表示，该公司已放弃去年宣布的在科罗拉多州布莱顿投资2.5亿美元并创造900个工作岗位的计划，目前正在中西部倾向共和党的州寻找新址，以保护其项目免受潜在的特朗普政府的影响。此外该公司原计划投资12.5亿美元建造一家太阳能电池板零部件工厂，该计划现也已推迟。

中国依然在全球清洁能源技术领域占据主导地位

尽管美国推出了一系列促进制造业回流的政策，但目前，中国在全球清洁能源技术生产中依然占据主导地位，制造了全球四分之三以上的太阳能电池板和电池，并且也是半导体的主要生产商。

美国商务部的数据显示，今年1月至6月期间，电动汽车锂离子电池和储能锂离子电池的进口价值的70%来自中国。这一比例与去年的71%基本持平，与2020年的44%相比更是出现飙升。

今年上半年，美国从中国进口的电池金额达到62亿美元，比2022年同比增长40%，比三年前同比增长了六倍。即使在《通胀削减法案》颁布后，美国从中国的进口额仍在上升。根据《通胀削减法案》，太阳能电池板可享受税收抵免，而中国产品开始通过东南亚间接进入美国。

过去两年，美国宣布计划从太阳能电池板等可再生能源中发电300千兆瓦，足以为4,700万户家庭供电。

但美国的太阳能电池板生产进展缓慢，因此不得不依靠进口。此前，中国是美国太阳能电池板的主要进口来源，但由于高关税，美国直接从中国进口的数量有所减少，而来自东南亚国家联盟（ASEAN）成员国的进口数量急剧增加，占今年6月份美国总太阳能电池板进口量的80%。

PIIE高级研究员Cullen Hendrix表示，中国公司通过在东南亚市场生产来规避关税。因此，今年6月，美国终止了对四个东南亚国家进口产品的关税豁免。

有人认为，《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》不足以将供应链从中国转移出去。中国在全球石墨和锂等电池材料市场中仍占据压倒性份额。松下能源（Panasonic Energy）已经推迟了部分美国新电池工厂的建设，其北美总裁Allan Swan表示，中国在电池组件和原材料等供应链的建立方面领先美国10年，因此美国很难在短时间内赶上。

在半导体领域，《芯片与科学法案》将大部分支持资金都提供给了英特尔、台积电和三星电子（Samsung Electronics）等大型公司的大型工厂。许多人认为，对于半导体生产至关重要的二级公司，如材料和制造设备公司，并未获得足够的支持。今年7月，有报道称，美国半导体设备制造商应用材料公司（Applied Materials）并未获得其预期的补贴。

在诸多企业投资计划停滞、政策支持资金分配不均的背景下，美国打破对中国供应链依赖的目标也可能被进一步推迟。