中海庭罗跃军：面向自动驾驶的高精度地图合规性解读

8 月 25 日，由盖世汽车主办、中国智能网联汽车产业创新联盟自动驾驶地图与定位工作组协办的“2020 第二届自动驾驶地图与定位大会”隆重召开。本次会议主要聚焦高精地图、高精度定位等自动驾驶关键技术，共探产业未来发展之路。下面是武汉中海庭CTO罗跃军博士在本次论坛上的发言。

武汉中海庭CTO  罗跃军博士

大家好！今天下午我来跟大家分享一下面向自动驾驶高精度地图的合规性解读。

首先，跟大家来看一下我们所处的背景，现在智能驾驶是一个跨行业的非常复杂的学科，它涉及到芯片、硬件、大数据、AI各种各样计算机方面的问题，而且它还跟测绘有着很紧密的联系，今天看到在座好多厂商都是源自于测绘系统，无论是做地图还是做定位的很多都是来自于测绘系统，这是一个很跨界融合的领域，必然会受到测绘法规以及自然资源部这些行政机构的管理和约束。

从2017年李书福提出了促进自动驾驶发展的法规问题以后，今年又做出了大的变化，最近出台了一个关于范围保密的新规，这是整个法规方面的演进。

刚才很多友商谈论数据和发布的时候，我们可以从中知道，最快可能到2021年就已经有自动驾驶或者高级辅助驾驶相关地图的量产级发布，以往的很多初创公司包括OEM在内做的都是一些技术研究，可能在一些小的区域内或者在示范道路上做了大量的测试。在此之前，主管部门也有相关的规定，但在这之后，量产化前期必须会面临一个合规的问题。

这是一些法律法规的限制，这里有几点：首先是地图的公开表达，地图到底能表达什么？哪些是不能表达的？第二是地图的加密与偏转，现在谈定位，谈地图都面临着一个精度和绝对位置的问题，未来量产的数据是要经过加密偏转的，这也会带来一系列的问题；第三是审图方式与周期；第四，我们所面临的一些新课题如众包测绘，现在众包课题在法规上还存在着一些监管的缺失。第五在原始GPS采集这一块，也是一个壁垒。最后就是外资如何在国内进行一些运作。

首先分析一下现行的法律法规跟我们相关的地方。中海庭是上汽下属的一家图商，在数据量产化发布过程中，我们进行了大量的合规性分析。首先是参考了测绘相关法律法规文件，其次是自然资源部出台的一些政策文件，还有一些行业调研报告以及政府工作汇报。

面临的行业管理机构有哪些呢？首先最直接的就是自然资源部架构下的一些部门，还有测绘科学研究院，这是做加密偏转所对应的一些机构，还有地图技术审查中心等直属单位。

通过对测绘法、相关法律法规以及测绘标准体系梳理之后，得到一些关于法律法规上的解读。这是我们整理出来的一套测绘法律法规体系，涉及到量产数据的话是法律及行政法规4条，国务院规范性文件3条，部门规章4条，还有规范性文件55个以及部门工作文件57条。

重点有哪些呢？首先就是保密规定，所发布的高精度地图面临着国家安全问题，所以要进行保密方面的规定。第二是信息安全，其实跟保密也有相关性，整个数据采集、存储以及传输等各个环节都面临着信息安全的问题。当然还有一个资质许可，虽然国家在不断地开放测绘资质，截至目前，我国允许做导航电子地图即取得资质的厂家总共有20多家，所以说还是面临着一个资质监管的问题，最后就是涉外管理，针对外资存在专门的管理办法。

这里再给大家重点介绍下量产必然会面临的加密和审图过程。对于这个流程，传统导航电子地图企业应该比较熟悉，但新的初创公司和智能驾驶企业可能不太熟悉。首先是地图偏转，高精度地图需要进行地图加密，同时还需要自动驾驶和高级辅助驾驶功能的开发企业要提供应用程序去进行定位偏转插件的集成，把地图加密和偏转插件集成在一起以后，再经过自然资源部的审图，这样的高精度地图以及我们市面上所使用的自动驾驶的程序才能够面向公众去发布。

这是现在的法律法规，那分析一下现在的法律法规对我们来说有什么影响。首先是测绘范围的界定，满足定义范畴的地理信息采集活动都属于测绘行为，都要遵守法规的限制。

还有就是大量自动驾驶相关的实车道路测试，测试和验证工作也是属于测绘行为，可能大家很多人都不会理解，我坐着自动驾驶开车去测试一下难道还违规了吗？但是按照现行的规定来说确实是属于测绘行为，需要遵循相关的约束。

第二就是资质的许可，从事自动驾驶高精度地图的话必须要有相应的导航电子地图资质，这个资质是由自然资源部发布，目前全国已经发布了20多家，对于相应采集测试行为的话，必须具有资质的公司才可以，这个可能对于很多的公司或者是OEM来讲确实是比较头痛的事，需要找有资质的公司去合作才可以。

还有就是对于测绘成果依法定密，并且按照保密法进行管理，说实话这是一个很复杂很痛苦的过程，并且它要限制于公开成果的发布内容，就是要经过审图，同时它在整个测绘成果的传输、存储和使用方法上都有一定的限制，如果大家去做自动驾驶这样的测试和实验的话，收集的这些数据如果在自己的服务器上进行运作的话，可能不小心就违规了，因为它在存储和传输环节中都有相应的约束。

第四是地图审核。在小型区域比如园区或者在公共示范测试道路上进行测试，好像没有什么问题，但是如果面向公众发布地图，必须要完成审图。这也同时限制了对外更新地图的频率和更新效率。

第五是外资管理，外资背景企业在测绘相关数据的使用上有更严格的管理办法和管理要求。

这就是谈到的一个具体的测绘范围的界定，刚才也谈了测绘范围其实是有点广的，依照《中华人民共和国测绘法》的定义，“本法所称的测绘是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动”。

对于这样的一个上位法的规定，解读就是说GPS数据属于测绘数据，连续的影像数据属于测绘数据，激光雷达数据也属于测绘数据，毫米波雷达如果探测的是静态物体的话也是属于测绘数据。

这是关于资质许可方面的一个约定，自动驾驶本身是一个新行业，测绘法很多都是比较老的法规，所以在2016年时出台了一个《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》，约定了从事高精度地图的测试生产和应用必须要延用导航电子地图资质的规定，在道路测试过程中要严格限制地图接触的人员范围，同时国家正在加紧出台自动驾驶地图相关的加密和审图政策。

这是在地理要素表达方面的一些限制，首先地图上是不允许表达高程的，因为高程在地理中是属于秘密的数据，所以是不允许表达的。但是当需要表达坡度时怎么办？那就采用一种替代的方式，就是阶段性表达的方式来进行表述，这种表达经过一些测试能够满足自动驾驶的需求，但是后续可能需要更多的测试数据以及与主管部门进行交流，高程不能表达，曲率、坡度不能精细表达，限重限高不能表达，还有路面材质不允许表达，这些都是属于涉密信息。

但是它可以表达红绿灯离地面多高，高架桥上下层的高度差是多少，这种是可以表达的，以替代的方式可以解决在自动驾驶中面临的一些功能上的开发。

第三点是保密数据中对数据加密的一些影响，刚才谈到了高精度电子地图要经过偏转，这个偏转的过程跟导航电子地图可能有一点类似，不知道大家有没有用过导航电子地图，知道偏转大概有多少米吗？偏转有上百米以及更多，这样的绝对精度是偏的，但是它在相对精度上是可以保证的。

刚才看到了整个加密审核的流程，它有一个地图偏转，如果地图偏了，使用的定位也偏了，理论上如果这两个是一致的话应该也没有什么问题，但是实际上偏转中可能两者之间会有一点相对的误差，这个误差经过主管部门和相关企业进行实测，基本上能够满足大家的应用，所以这个精度是不是满足需求，可能需要更多的伙伴们去考证和实验。

第二点刚才谈了，车载端要做实时的定位偏转，这样偏转实时计算，以及在未来的大数据和各种场景下是不是满足整个车载运算的效率，这个也是需要大家去实测的。

第三点就是一个很头疼的问题，应用高精度地图的高精度定位和高级辅助驾驶都是车载软件，理论上都是要参与功能安全认证的，这样的一个偏转插件是不是能够满足功能安全，这是需要大家去实测和与主管部门去协商的。

最后一点是刚刚提到的审图问题，审图的影响会比较大，这个影响主要来自于什么呢？审图方式主要是以目视为主，需要提供可视化工具。导航领域可以通过APP等这些方式，但是高精度地图很多数据是给自动驾驶控制器来使用的，有时候它是不需要可视化的，但这类产品的量产化必须要进行可视化来用于审图。可视化会审查一些主权和领土如南海及附属岛屿、国界线、台湾等以及涉密POI。

最后审图周期也会是一个问题，常规地图需要20个工作日，时事宣传类地图需要7个工作日，应急保障等地图就是即送即审，对于实时性要求很高的高精度地图来说是一件很头疼的事情，但是现在主管部门里也意识到这些政策法规对于自动驾驶发展是一个约束，所以他们在考虑了安全性的情况下不断去优化和改善法规，使大家更加便利地使用高精度地图，来促进整个行业的发展。所以在审图这一块可能就会采用一种方式，通过一次审图，但是局部可以去更新，更新到一定程度再集中提交一次审图，这样既能保证国家在审图时对安全基本的判断，同时又能够加快地图更新的频率，保证地图时效性。

这是对外资的限制，这个上面可以看到外资的工作是很受限制的，如果在座有外资背景的企业，他们在很多的测绘上都是受限制的，外资企业需要跟国内一些有资质的企业进行合作来完成他们的高精度地图以及自动驾驶相关的功能开发。

刚刚谈论了很多关于政策的限制，可能一个感觉就是说整个行业约束太大了，以后要去量产怎么可能呢？在保证国家安全的情况下，整个政府领导包括整个行业趋势都是面向加速行业发展的角度上去考虑的，首先是在保证安全的角度上去改进和演进整个政策法规的变化，所以在测绘法中对安全监管是非常看重的，在这个红线上面它会不断去完善细节，不断补充条款，把一些文件大幅度增加，相关的条款也不断地去更新，以前可能没有考虑到这些新的业务形态，它在不断地完善。同时，与时俱进地来促进产业发展，所以在卫星定位基准、互联网地图和隐私保护方面不断有新的法规出现。引入了新的网络信息安全，同时也明确鼓励发展整个产业，支持新技术的开发。在保障安全的情况下，新的法规也在下调地理信息的密级，促进了整个资源的整合，这是从总的方面来看，基本上可以看出在保证国家安全的基础上，从地理信息的泛在服务尤其是安全方面可以看到整个法规的开放性、包容性以及支持的态度。

这是我们看到最新的一个非常重要的变化，今年的6月18号自然资源部和国家保密局联合印发了《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》，即95号文，这个文对于国家地理信息的涉密规定做了相应的调整，体现了国家对整个汽车工业，整个自动驾驶产业的发展支持，整体密级做了下降，不再包括绝密级的国家机密了。现在新的目录中已经不再包含绝密级国家秘密内容，对国家秘密内容做了大量的限定性约束，连续覆盖范围从6平方公里已经开放到25平方公里。切分关键区域也做了明确定义，降低了其他区域的保密要求。同时也通过连续覆盖范围超过25平方公里的定义，降低了其他区域的保密要求，同时也明确了导航电子地图实测数据的保密等级要求，明确了三维模型和点云数据的保密等级要求。

从这样的一个保密体系中可以很欣喜地看到，国家在这一块的法规上的不断开放，顺着法律的变化，密级和审图之间的关系，相关的流程也会发生变化。这里再跟大家讲一下，可能很多人都会有这种误解，从这个密级上不知道大家会不会解读出另外一个意思，如果我的数据不涉及军事保密区，又不超过25平方公里，就算是点云，是不是一个非密数据，可以用了？大家会有这个解读吗？从这个逻辑上它是属于非密数据了，所以如果相关测试区符合这个约定，它就符合不在涉密的管理范围内。

但是有一个观念要跟大家分享一下，法律上有一个说法是法无禁止皆可行，你既然规定了这些，那其他没有规定的是不是可以用？但是行政法的许可中又有一种说法是我没有许可的你不能做，我没有授权你的资质你就不能去做，这两者看起来是有矛盾的。

尤其是在地图涉密和审图过程当中可以很清晰地看到，如果认为涉密了显然是不能触碰的，就算有资质的企业，相关的过程违反了涉密规定的话都是要承担法律责任的。涉密的东西是不能碰的，那非涉密的东西是不是一定可以对外公开发布了呢？答案是否定的，里面还有一部分要经过审图，所以判断一个有涉密的区域，审图通过之后的数据才能做公开的发布，在加密和审图之间会存在着大量的空白区域，那这些数据怎么办？这些数据就是所面临的监管数据。所以可以理解为涉密的东西是坚决不能碰的或者要严格遵守保密法规定的，但是非涉密的部分也要遵守相关自然资源部和行政管理条例的约定，只有它们通过了审图这个环节之后，才是真正可以面向公众来使用的高精度地图和APP的各种应用，所以中间这个环节面临大量监管的一些要求。

再跟大家分享一些违规行为，首先是数据采集，测绘采集需要有资质才能去做，可能没有相关资质的企业也做了相关测试工作包括众包采集等。如果没有资质的话这种行为就属于违规行为。采集的数据包括语义分类信息、原始影像等等，这些信息都是属于管理范围内的，即使只采集影像数据并没有采集GPS，按照现在的法律法规，也是属于违规行为。

第二，众包测试时如果把数据通过互联网的方式上传给云端，这种行为也是违规的，即便对于有资质的企业，以上行为也属于违规操作。

第三，有些企业会把采集的数据放置在自己的服务器上，如果服务器能够联接到公众网，那么这种行为就是违规的。

为了避免这些行为，会做一些合规的方案：

首先在数据采集端，无论是外资、内资还是Tier1、OEM或者是各类科技公司，如果要做到合规，就需要同有资质的企业进行合作，有资质的企业来帮助他们完成数据采集。按照现在的法律法规，可能会需要人工传输数据，而不能通过互联网的方式去传输。

和大家汇报一个好消息，政府也意识到这样的问题，政府监管也在考虑通过数据加密的方式在云端进行传输，所以这一点未来可能会使用新的方式去打开，后续需要听取主管部门专业解读以及最新政策的发布。

数据传输之后需要到保密数据机房里面去把数据存储起来，按照现有的法律法规，跟互联网是要断开的，未来有没有可能变成在线？答案是肯定的，加密算法或者其他方式主管部门里已在做相关的研究，相关政策一旦发布，数据传输和存储是有可能变成在线的。

数据是否可以给外资或者其他不具备资质的企业使用呢？把数据拷贝出去是不可以的，但是会有一种新的方式，数据给有资质的企业管理，但是可以由其他的企业进入其中，它可以把算法和测试在整个环节当中部署下来进行运行。数据如果是OEM或者是Tier1委托一个有资质的企业可以为它单独存储，它在这个过程当中所属权和商业权都可以拥有，它从里面去使用数据，获得里面的模型和测试的结果，数据在里面，但是模型你可以拿走。通过这种方式我们就非常好的避免了一些违规的行为。

最后稍作总结，以上是整个法规方面面临的关健问题，首先就是在确保国家秘密安全的基础上，尤其是在现今中美脱钩大环境情况下，国家安全是一个最重要的话题，在安全红线不逾越的基础上，如何更好地为行业提供数据服务，如何把整个传输管理这种各种细节的行为用更加方便的方式提供给大家来使用，同时可以快速审图，可以帮助大家做提高速度的实时性，整个过程都是在国家安全的红线基础上更好地服务于整个行业和自动驾驶领域。

在今后的一两年内，大量的图商包括我们中海庭，会有全国高速公路和核心城市的主干网，也会经过国家的整个一系列的偏转加密审图之后变成真正的公共地图产品，面向整个地图行业来进行使用。

以上就是我今天在这里同大家分享的关于合规性的一些想法，谢谢各位！