德国的外国人管理和劳工政策

    5.1出入境及居留管理规定

    （一）出入境签证

    根据德国《外国人法》的规定，除欧盟成员国及与德国有互免签证协议国家的公民外，所有入境德国的外国公民均须持有有效入境签证。其中，到德国从事商务活动，且在德停留时间不超过三个月者，可直接向其所在国之德国使领馆申请商务签证；到德国投资设立公司、分支机构或代表处并直接参与企业管理或到德国工作的外国人亦须持有相应的有效入境签证，此类签证须经外国人事务管理局批准，德国使领馆方予发放，入境后须在签证有效期内办理正式居留许可。

    （二）居留许可的种类和条件

    原则上，德国的居留许可（Aufenthaltsgenehmigung）分为四种，即：居留准许、居留权利、居留准予和居留权限。

    1．居留准许（Aufenthaltserlaubnis），又分有限期居留准许和无限期居留准许。

    居留准许允许外国人进行无特定目的的居留，在德国设立公司、分支机构或代表处的外国人可得到此类居留许可。这种居留许可一般入境后先延长一年，到期时再申请延长一年或两年，满五年时，如申请人符合下列条件，可获得无期限居留准许：

    （1）5年以上的（有限期）居留准许；

    （2）拥有特别的工作许可（受雇者）或

    （3）拥有其他允许其从事持久工作所需的许可；

    （4）本人及与其一起生活的家庭成员拥有足够的居住面积；

    （5）其生活费用通过自己的职业收入或本人财产及家庭成员资金得到保障；

    （6）能够进行简单的德语口语交流；

    （7）不存在被驱逐出境的理由。

    根据《外国人法》，外国人事务管理局可对一定的职业、行业和外国人群设立限制，确定居留的种类和有效期，限制或不予签发无限期居留准许。

    2．居留权利（Aufenthaltsberechtigung）

    居留权利无时间和地点限制，可不附带附加条件和规定，符合下列条件的外国人可获得居留权利，并可申请入籍：

    （1）拥有居留准许8年以上，或拥有无限期居留准许3年；

    （2）至少缴纳了60个月的社保费（即至少已经义务地或自愿地交纳了60个月的法定退休保险费，或能证明其将来有资格从其他保险机构获得类似的养老金）；

    （3）最近三年未因蓄意犯罪被判6个月以上监禁或相应的罚款及更高的处罚；

    （4）满足申请无期限居留准许条件中第2-7项的规定。

    3．居留准予（Aufenthaltsbewilligung）

    如果外国人的居留只是为了某个特定的、本质上说是以临时居留为目的的，则签发居留准予。居留准予的期限根据其居留目的决定，一次最长为两年；如果该居留目的虽未实现，但可能在适当时间内完成，居留准予可予延长，每次最多两年。

    居留准予一般签发给赴德工作（如厨师或公司雇员）、留学及在德国境内领取养老金并在德国境内有家庭联系的外国人，一般都标注雇主或工作的企业名称，不能轻易改变，且不论多少年，都不可变更为无限期居留准许。

    4．居留权限（Aufenthaltsbefugnis）

    居留权限适用于因政治和紧急人道原因，或为了德国的利益获准入境或在德国境内居住的外国人。

    （三）居留许可的终止及有限制地继续有效

    1．居留许可的终止

    下述情况可导致取消或终止居留许可：

    （1）被驱逐出境；

    （2）由于非临时原因离境；

    （3）居留许可期满；

    （4）离境（无论何种居留许可），且未在6个月内或外国人事务管理局规定的期限内再次入境德国。

    2．居留许可有限制地继续有效

    （1）获居留许可的外国人若临时离境，且在外逗留时间超过6个月，可事先向外国人事务管理局或及时向德国使领馆报告，外国人事务管理局通常将予以宽限。在此种情况下，该外国人在申请无限期居留准许及居留权利时，这段时间只按6个月计算在德居留时间。

    （2）在实际操作中，因在德国境外逗留超过6个月或外国人事务管理局规定的在外停留期限而终止的居留许可，可经一定程序申请恢复。但上述行为对以后居留许可的延长会造成一定程度的影响。

    （四）如何申请居留许可

    1．法人居留许可

    指外国在德国的企业法人及办事机构代表在德国的居留许可。此类居留许可一般先向所在国的德国使领馆申请，转由拟居留地的外国人事务管理局批准，德国使领馆据此发放三个月的D类入境签证。

    （1）申请入境签证

    申请入境签证须提供以下材料：长期签证申请表格、有效护照及照片、在德成立公司证明（商业注册）及邀请、至少三个月德国医疗保险证明等，如果设立分支机构或办事机构，还须提供母公司营业执照公证件、授权书公证件等。

    申请此类签证的时间大约需要3-6个月。如果将在德成立公司或代表处的有关事宜提前办妥，则可大大缩短签证办理时间。

    （2）办理居留许可及延长

    抵达德国后须到外国人事务管理局办理居留许可手续，取得正式居留许可。办理居留许可时一般须提供以下材料：申请表、护照及照片、企业注册证明、户口登记证明、医疗保险证明等。

    申请居留许可延长须提供以下材料：申请表、护照及照片、企业注册证明、企业损益表、缴税证明、医疗保险证明等。

    一般情况下，如满5年时公司仍正常运作，可申请无限期居留准许。住满8年或取得无限期居留准许3年后可获居留权利。配偶及子女亦可相应办理居留准许和居留权利。

    德国各州为吸引外国公司和自然人来德投资，一般均在签证及居留许可方面提供方便，不同的州或同一州不同城市，做法多少有些不同，如有的地方直接给予投资者或管理者2年的居留准许。

    2．劳工居留许可

    外籍员工通常是在与雇主订有工作合同并经劳动局批准的情况下才可获得居留准许或居留准予。劳工居留许可或居留准予一般一年一延。

    5.2外籍劳工政策

    二次世界大战后，德国劳动力严重匮乏。从50年代末到70年代初，德国从土耳其、意大利及前南斯拉夫等国引进了200多万外籍工人。70年代后期，德国开始限制外籍劳工输入。1990年德国统一后，德国失业人口急剧增加，德国政府对外籍劳工的进入限制更加严格。但随着近年来经济结构的调整和劳动力市场的变化，德政府开始采取较为灵活的外籍劳工政策。

    （一）输入外籍劳工的原则

    德社会法典III—《就业促进法》对输入外籍劳工的原则作了明确规定：

    确保德国人及与德国人有同等就业权利的外国人有优先的就业机会，防止输入劳工对劳动力市场，特别是就业结构、区域及行业产生不良影响；雇主须优先聘用德国人及具有同等就业权利的外国人；如果德国人或法律上与德国人具有同等就业权利的外国人不能从事该工作，且雇主在一定期限内确实未能在本国聘到合适人员，可输入外籍劳工；对于经过劳动局提供的培训后，德国人及与其有同等就业权利的外国人可以从事的工作，则应提供给上述人等；严禁黑工。

    （二）具体措施

    雇主须向劳动局登记有关的人员需求；输入的外籍劳工的薪金待遇不得低于德国同等职业或职位薪金数；输入的劳工只准按照雇佣合约直接受雇于雇主，不得随意更换雇主，该合约须受德国有关劳动法律法规约束；完成雇佣合约后，输入劳工一般须返回原居留地；雇主如被发现违反劳动法及劳工政策将被检举，一经证实，雇主将受到制裁，并取消其输入劳工的资格。

    （三）工作许可的种类

    1．工作许可（Arbeitserlaubnis）

    （1）根据《就业促进法》和《外籍劳工工作许可发放条例》，外国人只有持有德国劳动局的工作许可才可在德国工作，但欧盟成员国公民、拥有无限期居留准许或居留权利的外国人及根据国家间协议、有关法律规定可以在德国工作的外国人不需办理工作许可；外国投资的企业法人，包括子公司、独立或非独立机构（办事机构）负责人等，亦不需办理工作许可。

    （2）工作许可须在就业之前申请取得。雇主雇佣需要工作许可的外籍劳工时，须与该外国劳工明确薪酬、工作时间及其他工作条件。外籍劳工的工作条件不得低于同等条件的德国人。

    （3）工作许可在期限、企业、职业、行业或区域等方面可附带限制条件，一般一年延长一次，五年后可申请获得工作权。

    （4）原则上，一个外国人首先要有合法的居留许可，才能申请工作许可。实践中，外籍劳工一般是先获得工作许可，才可能获得劳工签证和居留许可。劳工签证须向所在国德国使领馆申请，使领馆转德国外国人事务管理局，后者征询劳动局及行业协会意见后作出给予或拒绝签证的决定。 

    2．工作权利（Arbeitsberechtigung）

    （1）工作权利的发放条件：拥有居留准许或居留权利；在德国合法就业5年并履行社会保险义务或6年来未间断在德国居留；工作条件不低于同等条件的德国人。对于个别人群可依法作例外处理。

    （2）如法律未做另行规定，工作权利无期限、企业、职业和区域限制。

    （四）例外法规

    1．《停止招募外籍劳工的例外安排条例》

    尽管德国对外籍劳工的准入实施严格限制，但根据法律规定，联邦劳动部门有权通过行政法规对外籍劳工工作许可的发放做例外处理。因此随着就业结构的不断变化，针对1973年颁布的《停止招募外籍劳工条例》，德劳动部制定了《停止招募外籍劳工的例外安排条例》，并多次修订。《例外安排条例》最新版本于1998年9月颁布，2002年进行过修订和补充。该条例与《外籍劳工工作许可发放条例》等相关的劳工法规均列为社会法典III—《就业促进法》的附件。

    《停止招募外籍劳工的例外安排条例》的主要内容如下：

    （1）有时间限制的外籍劳工工作许可例外安排

    德劳动部门可在《就业促进法》的原则基础上酌情发放外籍劳工工作许可。《条例》详细列明了外籍劳工工作许可的发放条件，对工作许可期限亦明确加以限制，如：

    －受聘于德国公司境外企业的外籍员工到德国母公司临时性实习、培训进修，或与德国企业有业务往来的外国人到德企业临时性实习、学习等，可获为期1至1.5年的工作许可；

    －专业人员、管理人员可根据国家间协议、协会间或公共机构间协议到德国企业或协会进行2年以培训进修为目的的实习工作；

    －符合条件的特色厨师应聘到德国相应的特色餐馆工作，最多可获3年工作许可，我输德厨师即属此种情况；

    －跨国公司派遣到该公司在德国的公司或工厂工作的专业人员，最多可获得为期2至3年的工作许可；

    －应聘到德国学校教授本国语言的教师可获最长5年的工作许可。

    －曾在德国工作过的外国人须在离境若干时间后方可再次获得工作许可，通常采用前次居留时间与离境时间相当的原则。一般情况下，在德国工作2年以上的外籍劳工，须在离境3年后方可再次申请工作许可。

    （2）未明确限制工作许可期限的例外安排，如：

    －科研人员、有特别技能的专业人员，从事有利于德国公共利益的就业，或根据WTO服务贸易自由化协议规定允许的就业；

    －在德外国企业从其本国招聘的管理人员和专业人员；艺术家、杂技演员及其辅助人员、摄影模特、时装模特等工作许可的期限未予明确限制。

    （3）特别例外安排

    －德劳动部门可根据国家间协议酌情发放《例外安排条例》中未列明的外籍劳工的工作许可。

    －各州劳动局也可根据本地的公共利益或劳动力市场情况决定引进《例外安排条例》中未列明的外籍劳工。

    通过《停止招募外籍劳工的例外安排条例》和国家间协议特别安排等，德国每年从东欧及其他欧洲国家引进许多紧缺的、工作期限有限制的劳工，包括农业季节工、建筑工人、护士及护理人员、餐饮业服务人员等。“IT绿卡计划”是“例外安排”的典型案例。

    2．德国绿卡计划

    90年代中期起，德国严格限制外籍劳工的政策对经济发展的阻碍日趋严重，各界纷纷要求开放高素质外籍劳务市场。2000年2月，德国总理施罗德宣布放开IT行业外籍人才进入限制，允许从非欧盟国家引进德国本土紧缺的人才，按美国模式发放绿卡。2000年7月德劳动部颁布《IT行业外籍高级人才工作许可发放条例》，8月1日绿卡计划正式实施。

    德国绿卡计划的内容：自2000年8月起的三年内，允许从非欧盟国家引进2万名IT专业人才；申请者须持有高等院校IT专业毕业证书或雇主为其出具年薪不低于51000欧元的证明；劳动局应在收到申请一周内作出批准与否的决定；引进的IT专业人才可一次性获得最多5年的工作许可和居留准予，在此期间可自由更换雇主；配偶可同行，并可于两年后获得工作许可；绿卡规定同样适用于在德留学的非欧盟留学生。

    绿卡计划第一阶段原定于2003年7月31日结束，现延长至2004年12月31日。延长的主要原因：一是德政府认为绿卡计划收到良好的成效，而这方面人才的需求仍在不断增加，绿卡计划实施的3年间，德国共引进约15000名IT专业高级外籍人才；二是计划于2003年1月生效的《移民法》因表决程序违宪而搁置生效，导致与绿卡计划相关的更为宽松的规定不能及时衔接和实施。

    （五）德国《移民法》即将出台，德移民及劳工政策将有较大调整

    1．《移民法》出台的背景

    目前德国有730 多万外籍人口，约占德国总人口的8.9%。随着德国人口负增长及人口老龄化的加剧，劳动力市场上专业人才匮乏，严重影响了德国的国际竞争力，对经济和社会发展也造成了巨大压力。此外，欧盟东扩及WTO服务贸易自由化都将给德国现行的劳工政策和劳动力市场带来巨大冲击。而德国现行的《外国人法》已不适应德社会和经济发展的需要。因此，修改外国人法，放宽移民限制，成为当务之急。受2000年开始实施的“绿卡计划”的鼓舞，在德社会各界的关注下，德国《移民法》于2002年3月分别获得德联邦议院和参议院讨论通过。但因反对党联盟党反对放宽移民限制，抵制《移民法》，以参议院表决程序违宪为由上诉至联邦宪法法院，使《移民法》未能于原定的2003年1月1日生效。

    德国的《移民法》被认为是影响德国未来的一部法典，“体现了德国人道主义责任和经济发展的需要”。尽管《移民法》未能按时生效，但《移民法》（草案）的出台标志着德国终于承认自己是个移民国家。此间专家认为，经过讨价还价，各方最终将达成一致。德国《移民法》可望于2004年面世。

    2．德国政府提交的《移民法》（草案）根据德国经济、科技和社会现状并考虑各方利益，对现行的《外国人法》进行了全面的修改，对居留许可、工作移民、难民、移民离境义务、家庭团聚、移民融入当地社会及成立联邦移民局等问题做出了新的规定。《移民法》（草案）共分15章。有关《移民法》（草案）的详细内容可查阅德国联邦内政部网站，网址：www.bmi.bund.de 。

    3．《移民法》（草案）有关外国人居留和工作的规定

    《移民法》放宽了涉及雇佣外籍劳工及吸收与引进市场紧缺的外籍专业人才的规定，同时强调国内劳动力享有优先就业权。

    《移民法》（草案）关于外籍劳工的主要内容：

    （1）将现行《外国人法》中规定的外国人在德居留许可的种类简化为两种，即（有限期）居留许可和（无限期）定居许可；

    （2）实行累计积分法，根据申请者的年龄、受教育程度等决定是否发给外国人居留准许及发给何种居留准许；

    （3）外国高级专业人才、高级管理人才，如“绿卡计划”中的IT专业人才，来德国工作不受居留期限的限制，可直接取得定居许可；所有德国人才不足的领域都可招募外国人；

    （4）外国留学生完成大学学业后可申请在德工作许可并可取得定居许可。留学生毕业后寻找工作的居留许可为1年；

    （5）各地可根据自己的劳动力市场需要，从国外招募普通劳动力；

    （6）在德国投资设立公司及从事自主职业的外国人可获得3年居留许可。3年后，如果能成功继续所从事的事业，并能够保障自己的生活，可获得定居许可。

    当然，《移民法》（草案）对上述各项规定需要满足的相应条件均做出了严格界定。