乘联会：关于汽车“以旧换新”政策调整的建议报告

为进一步刺激汽车消费，国务院总理温家宝5月19 日主持召开国务院常务会议，研究部署鼓励汽车、家电“以旧换新”政策措施。会议决定，采用财政补贴方式，鼓励汽车、家电“以旧换新”。继6月出台《汽车摩托车下乡实施细则》，以及“关于加大汽车下乡政策实施力度的通知”后，7月14日国家十部委又联合出台《汽车以旧换新实施办法》，鼓励汽车以旧换新，加大补贴力度，进一步扩大补贴范围。2009年在已安排老旧汽车报废更新补贴资金10亿元的基础上，中央财政再安排40亿元，用于汽车以旧换新。随着财政补贴政策的力度加大，预期对汽车市场的拉动作用将更加强劲。汽车以旧换新政策是中央提出的一揽子振兴计划的一部分，也是按照《汽车产业调整振兴规划》总体要求再做进一步推进和深化。

与此同时，围绕实施汽车以旧换新政策，商务部办公厅还印发了“关于启用新《报废汽车回收证明》有关事宜的通知”，并由商务部市场体系建设司组织召开汽车以旧换新实施办法培训会议，解读《汽车以旧换新实施办法》有关内容，讲解“汽车以旧换新信息管理系统”操作流程，帮助地方商务主管部门、有关企业了解和掌握有关政策内容和操作流程，为顺利实施《汽车以旧换新实施办法》做好准备。

另外，商务部市场体系建设司还委托中国物资再生协会于7月29日—8月5日分批对报废汽车回收拆解企业进行相关业务培训。上述各项政策措施都是针对进一步启动汽车市场、鼓励汽车消费而制定和推动的核心还是要扩大消费来提振实体经济。

有数据显示，我国每年有200多万辆车达到报废年限，报废回收的只有近50万辆，其他报废车正在全国各地“高危”行驶。实施汽车以旧换新等补贴政策，是国家为扩大内需、调整结构、保护环境、关注民生、安排就业、保持经济稳定增长而采取的一项重要决策，体现国家平衡汽车产业发展的战略意图。同时对保障道路交通安全，提高能源利用率，减少环境污染，发展循环经济，促进节能减排具有重要作用。

该项政策在8月10日正式实施，但到8月底各省、市、区地方政府大都还在做政策实施的前期启动工作，对市场影响的效果还有待进一步的跟踪和观察。

一、“以旧换新”政策的要点

1、补贴总规模显著提升

主要针对商用车，补贴资金规模由 10 亿扩大至50 亿元，增加40亿元。

2、补贴车型和数量范围扩大

被补贴车辆数量增加，目前理解应几乎覆盖所有商用车型。但由于此次“以旧换新”以微型载客车、商用车及货车为主，而对于中国市场销量最大的轿车市场却力度不足，仅仅3000元的补贴还不及“购置税减半”的4000多元的减免，尤其是对于已经进行了“购置税减半”优惠的1.6升以下乘用车不予补贴，导致今年相比较商用车上，乘用车报废力度进一步下降。

3、补贴力度提高

不高于同类型车购置税金额，补贴规模有望达到不含税车价的10%。

4、报废与更新捆绑

此次老旧汽车与汽车下乡不同的是报废与更新捆绑，报废补贴在更新后发放。

5、补贴的时间界限有严格限定

汽车以旧换新实施期限为2009年6月1日至2010年5月31日。

二、“以旧换新”政策调整取向的建议

此轮金融危机中，各国拯救汽车业是最热门的新闻之一，一时间在全球车市掀起了一波“消费者购车，政府企业买单”的销售大潮。对于那些经济仍保持增长的国家，保汽车业就等于保增长；对于那些陷入负增长的国家和地区，汽车业是不能倒下的第一张多米诺骨牌。

在处于全球金融危机的今年，以旧换新已成为各国政府刺激汽车消费，拉动其经济发展的良方，各国纷纷试用并都收到了不错的补贴效果，在各国汽车业的复苏进程中起到了明显的促进作用。老旧汽车报废更新是汽车流通中的重要环节，随着汽车保有量的迅速增长，老旧汽车对交通安全、环境污染的影响日益突出，欧美等汽车发达国家都在不同时期实施了通过补贴促进汽车报废更新的政策。但对深陷金融危机漩涡的西方各国，离真正拉动其国民经济走出危机可能还有很大的距离。一个难于回避的问题是，各国政府正日益为巨额的补贴款项所拖累，都已经显得不堪重负，实施期限基本上限制在一年之内,这些措施在今年底或明年上半年将陆续到期，政策是否延续已成为议论的焦点。

近日以上论述即得到印证，美国政府8月20日宣布，其汽车以旧换新计(cash-for-clunkers)将于8月25日晚间终止——距该计划推出仅一个月。美国政府的此项决定，就是为了确保该计划的支出不超过国会30亿美元的拨款限额。

此前，1.6升排量车购置税减半优惠政策已在乘用车领域取得巨大的成功，成为今年中国汽车市场的最大亮点。同时“汽车下乡”政策也使微型客车和微型、轻型卡车生产企业受益匪浅。对“以旧换新”政策的实施，政府和汽车行业都抱有很大的期待。从公开征求对《汽车以旧换新实施办法》意见到正式颁布实施，各方都期待以旧换新政策对汽车市场会有较好的促进作用，但在业内和专业媒体方面得到的却是不同的反映，从目前见诸报端和各种媒体的反馈信息来看，基本上可以用反应平淡和冷清来概括，预计在实施中可能效果有限。综合这一段期间来自行业和市场各方的信息、评论和建议，本报告特对该政策在实施中所存在的问题做一些粗浅的分析，并对该政策下一步的调整取向提出一些具体建议。

1、“以旧换新”政策补贴标准偏低

我国该政策实施办法规定，报废后更新每辆车的补助标准为：中型载货车6000元，轻型载货车5000元，微型载货车4000元，中型载客车5000元，小型载客车4000元，微型载客车3000元，其他车型6000元。这个标准既远低于原来北京市曾经实施的最高标准(2-2.5万元)，也没有与国际上主要国家的补贴标准“接轨”。

在去年全球金融危机发生以来，欧美许多国家都相继出台了汽车换购及购买节能汽车的优惠政策,刺激换代消费。美国汽车换购优惠政策：使用一年以上旧汽车的人可以用旧车换取抵价券，用来购买更节能的新汽车。新车能耗相比旧车改善越多，得到的抵价券也越多，最高可达4500美元，补助资金仅占总售价的15%。俄罗斯对报废车的车主给予5万卢布 约合1.5万元人民币的补贴，而对那些超过10年以上使用年限，却不申请报废的车主则要进行处罚。德国实施9年以上旧车换购新车的促进方案，政府给每位换购消费者2500欧元的补助。法国以旧换新补贴范围在1000—1500欧元之间。英国对于10年以上车辆报废有2000英镑补贴。意大利每位以旧换新的车主可获1500欧元的补贴，对环境污染小的轿车购买者给予环境奖金，连同旧车报废补贴，合计最高可达5000欧元。

另从以旧换新的补贴力度来看，补贴额最高的当属意大利政府，它为消费者提供了高达5000欧元的补贴。而中国的补贴标准在世界各国中是最低的。车主对于“以旧换新”政策补贴过低的顾虑，代表了众多“车龄临界”车主的心态，这也使消费者在接受度上出现巨大差异。由于中国式的以旧换新补贴标准太低，而中国的二手车的价格高，因此消费者不如把旧车干脆卖掉反而合算。

今年上半年在汽车下乡中，轻、微卡的销量仍没有大幅增加，换购不成功表明“以旧换新”政策不能对轻、微卡的销量起到明显的作用，实施效果低于市场的预期，中央政府拿出的3000--6000元的补贴额度与消费者期望值相去甚远。最后汽车下乡把农用车报废和购置新车分割，使微型、轻型卡车销量大增。

如果“以旧换新”政策补贴分割为“报废补贴”和“新购补贴”，因不能形成有机的合力，进而导致政策的力度不够，可能使报废换购政策效果差，其结果造成这项新的刺激政策难以推进、通道不畅而事倍功半，使得中央政府在“以旧换新”政策中50亿元的补贴资金远未能达到预期目的值，良好愿望落空。这很值得相关政府部门的高度关注与考虑,并及时调整政策的方向和加强相关的措施与力度。

2、现行“以旧换新”政策的实施存在的问题

(1)、回收报废拆解行业不良结构现状是该项政策难于顺畅实施的最大问题。

在全球汽车市场，废旧汽车的回收、拆解、再利用和再制造已是汽车后市场一个大的系统工程和多行业分工合作的结果，他对保护环境、节约资源、扩大就业，增加国民收入、降低汽车使用成本的作用很大。而目前在我国指定的正规拆解企业却是受政策严格控制、极具垄断行为的行业，行政指定报废汽车回收处理企业的现行方法，使指定汽车回收处理企业成为即得利益群体。在回收环节，这些企业以极低的收购价收购废旧汽车，从而赚取巨额的利润(40-60%)，但在涉及环保、再利用和再制造方面的新技术、新设备方面却基本没有投入，也没有形成各行业间的分工，严重削弱了该领域市场化正常的竞争环境。

另外在该领域内还存在众多的非法拆解企业，灰色渠道经营活动猖獗，也严重干扰着回收拆解环节现行的原本就不健全、不完善的秩序。我们建议，国家主管行政部门要尽快对汽车回收拆解现代化进行规划，把回收拆解企业的清理整顿纳入议程，严格准入资质标准和程序，制定新的、较高的统一回收价格，这样才有可能更有效地促进和提升该项政策的实施效果。

(2)、回收报废拆解行业经营混乱是该项政策难于顺畅实施的最大障碍。

该项政策只强调用户将报废汽车交归回收处理部门的义务，但在经济上对用户的补贴却极为不足，并且程序和限制条件繁杂，导致用户不愿将报废车辆交回正规回收部门处理，更多的车主选择把应该报废的车以二手车交易的方式作为主要途径，因为其手续简便、价格高，效益更为明显。据了解目前报废车标准的收购价仍是十多年前的350元/吨；而废品回收公司回收废旧钢铁的价格还可以达到每吨2000元左右，非法拆解厂收购自重4吨的中型卡车，报价在3000-5000元/辆左右；在二手车市场上，车贩子的报价可能近万元；面对这么差异悬殊的“剩余价值”，报废回收的数量萎缩就不言而喻了。如果此次鼓励汽车以旧换新政策能取得好的效果，其经济补贴的比价相对于前期报废更新政策、非法收购报废车以及二手车之间的竞争力大小是关键。

(3)、政策预期目标和现状差异大。

美国的汽车拥有量为2亿多辆，每年报废车辆有1200多万辆，报废率约6%；中国去年保有量约6000多万辆汽车，正规途径报废约50多万辆，报废率仅约1%，预期报废数量和比例与现状有着巨大差异。美国的这次报废更新政策，初期安排10亿美元资金(一个月就销售25万辆车)，为了应对换车申请的飙升，之后又追加20亿美元，刺激效果非常可观。中国仅安排50亿元人民币(合7.32亿美元)，却要预期报废100万辆老旧车，单台的补贴费用又非常低，中国是美国报废补贴更新目标数量的1.33倍，出的钱不足美国的25%，可见报废更新的预期目标将很难实现。

据相关资料，美国有汽车报废拆解企业1.2万家，有着相当成熟有序的运行体系和基础，中国仅有400多家，报废体系相当薄弱，运行状况又不规范，虽然平均每个企业拆解车辆数量差异不大，但中国报废拆解企业少，导致报废的便利性下降，为报废一辆车跑几百里路很平常，且补贴申领较难。另外该项政策前提是报废汽车必须交售给报废汽车回收企业，国内主要汽车生产企业几乎不能参与。而在国外，福特公司则要建立世界上最大的汽车及配件的回收中心，建成以后资源回收率将达到95%。而中国严禁汽车生产企业介入报废拆解，全部由公安部门认定的报废企业回收，这就造成了我国的“以旧换新”政策未能处于良性的新陈代谢状态，也不可能达到世界其他各国以旧换新政策所取得的明显效果。

总之，上述三方面所存在的现状和预期目标的差异，将会间接或直接影响该政策顺利的实施。按照《汽车产品回收利用技术政策》规定，“2010年起汽车生产企业或进口汽车总代理商要负责回收处理其销售的汽车产品及其包装物品，也可委托相关机构、企业负责回收处理其生产、销售的汽车及其包装物品。”这意味着，届时汽车生产企业在负责生产、销售汽车的同时，还要担负起自家产品的回收工作的社会责任，而政府将只担负监管的职责。

新政策还规定，从2012年起，所有国产及进口汽车的可回收利用率要达到90%左右，其中材料的再利用率不低于80%；2017年起，所有国产及进口汽车的可回收利用率要达到95%左右，其中材料的再利用率不低于85%。此政策以汽车零部件再制造仍不完善等理由暂不实施，丧失了在我国建立科学高效的回收再利用监督体系、管理政策及方法的相互衔接、形成汽车及零部件报废回收后，再利用、再制造、资源高效率回收且环保的产业链的一次实践提高的机会。

我们认为考虑目前和未来的发展状况，主要汽车生产企业的处理报废车的能力远强于目前的汽车报废回收企业，汽车企业应该也能够承担其社会责任，在回收报废老旧车、再利用及再制造的领域中发挥应有的作用。

3、对“以旧换新”政策调整取向的建议和探讨

(1)、参考国外的补贴标准，适当提高补贴的力度及收购报废车的价格。

可通过大幅提升收购旧车价格，鼓励企业自身参与补贴，改善目前老旧报废车辆资源流失和不按正规程序流转的不良状况。总之，总体补贴额应满足：国家财政补贴 地方财政补贴 企业自身补贴 收购旧车价格提升≧二手车收购价格，这样才会从根本上使报废更新各环节处于良性的运行状态，促进“以旧换新”政策所期望达成的目标。

(2)、国家主管行政部门要尽快把回收拆解企业的清理整顿纳入议程。

严格准入资质标准和程序，制定新的、较高的统一回收价格，结束我国目前在该领域中的混乱局面和秩序，逐步建设、提高和完善适合我国汽车市场特点的以旧换新体制。

(3)、中央和地方政府要在报废回收政策协力配合。

应该充分利用这次政策实施的机会，加快让有条件、有技术实力的主要汽车生产企业进入并参与汽车以旧换新、回收报废拆解、再利用及再制造的全进程，形成报废更新的合力。

(4)、报废老旧车辆更新1.6升以下乘用车应享受全部减免购置税的补贴。

由于中国的狭义乘用车近几年一直处于高增长，但此次报废更新不包括狭义乘用车，这就导致主力车辆群体无法进入老旧车辆报废更新环节，尤其是更新1.6升以下乘用车不再给予补贴，导致报废热情受到抑制。建议采用以日本、美国为代表的“置换补贴”类型政策，出台引导消费者购买更环保、更节能车型的刺激政策。

(5)、加速欧I和欧II排放出租车型的更新。

目前部分出租等车型仍是欧I或欧II标准车型，污染程度远大于目前的欧III或欧Ⅳ车型，而出租作为城市重要交通工具的节能减排的力度始终不明显，报废期要在额定标准基础上提前2至3年，这将极大改善城市空气质量，是改善城市环境惠民的重大工程。

(6)、建议把报废和更新的补贴分开

对于该政策要求的报废与更新捆绑，可进一步探讨是否将报废和更新的补贴政策分开执行的可行性。考虑到此前“汽车下乡”政策中将报废换购与更新分开的及时调整的经验，这样可以充分照顾到各种层次的车主，根据自身的财力和支付能力做出相应的选择，让无力购置新车的车主既报废了旧车也能选择其他购车方式(如选择二手车)，让有能力的车主去选择报废与更新捆绑的补贴方式。

(7)、建立长效的报废补贴机制

对于补贴的时间界限，应考虑到中国市场以旧换新政策的基础和环境的薄弱及推进的难度，加之我国目前的财力又能够支撑，而不应采取欧美各国较为短期的刺激方式，拟作为一项长效政策长期推行，待我国在该领域的基础打好、运行有序时，再做出适时的调整。

以上分析和建议，仅供相关政府主管部门进一步调整该项政策时作为参考意见，我们愿意和各方厂家人士做更深一步的交流和探讨。

全国乘用车市场信息联席会

2009年8月

（文章来源：盖世汽车网）